中国素有“协商调解”和“排难解纷”的深厚文化传统。早在新民主主义革命时期，中国共产党便依托各类组织开展民间纠纷调解实践。上海解放之初，民间纠纷呈现数量大、种类多、化解难的特征，严重影响社会治安和人民团结。为此，市政府将根据地成功经验引入地方实践，推动民间纠纷调解发展为在人民调解委员会主持下，通过依法依规疏导、说服、教育民间纠纷当事人，促成其平等协商、自愿达成和解以消除纷争的人民调解制度。相关研究已涵盖党在不同历史时期的调解实践，多从法制史角度展开，涉及制度建设及特定发展走向，部分学者探讨了调解与审判的关系，而对新中国成立初期市域民间纠纷调解的复杂制度变迁鲜有深入分析。本文将利用地方档案与史志资料，以上海这一超大型城市为个案展开分析，揭示中国共产党在探究人民内部矛盾化解路径过程中，基层行政力量与民间社会之间互动的复杂历史图景及内在逻辑，以期为新中国基层治理现代化转型提供观察视角。

       矛盾具有普遍性。民间纠纷作为社会矛盾的一种表现形式，多发生于私人领域，涉及婚姻、债务、土地、房屋、分家和继承等范畴。我国纠纷调解传统悠远。西周已有相关记载，官制中更设“调人”一职，专“司万民之难而谐和之”。降至后世，民间衍生出各种调解形式。晚清时期上海一带，民众的外部纠纷常由本地拥有威望的人士，如地方士绅、保甲长，或纠纷双方邻居亲友，居间调处；内部纠纷，如宗族矛盾，一般由族内耆老调解；家庭纠纷多由舅父、姑父等外亲介入。总体而言，此类协商了事的做法，为民众依托基层权威自主化解纠纷的方式，大多缺乏固定组织与成文规范原则。

      民国以降，上海跃升为超大型国际化都市，人口剧增，社会流动性、异质性俱高。市民维权意识较强，有“沪人健讼”之说流传。民间纠纷除呈请乡、区公所处理，多就近向警察局寻求解决。20世纪20年代以还，上海“人口集中臃肿”问题凸显，民间纠纷迭起。南京国民政府为宣示其在基层社会治理中的权威，着力推动民间纠纷调解制度建设。1929年9月，国民政府颁布法令，要求乡、镇公所设调解委员会，办理民事调解及依法撤回告诉之刑事调解事项。1931年，调解委员会制度推广至县域，然此时，民间调解相关法规尚处于顶层设计阶段，操作性不强，实际纠纷调解中常无据可依。上海遂因应实际需要修订地方性法规，于1932年10月颁布《上海市坊调解委员会组织规则》（共22条）。

      抗战胜利后，国民政府的民间纠纷调解制度得到进一步发展。1946年9月，《上海市区调解委员会组织规程》（共23条）和《上海市区调解委员会成立须知》（共9条）先后颁布，对调解委员会隶属关系、组织构成等作出规定，如委员一般为9人，由区民代表会选举具有法律知识之公正人士担任。该制度实践成效有限：其一，调解委员虽源自民间，然多局限于社会权威阶层；其二，由于人力物力匮乏，全市21个区虽陆续成立调解委员会，人员却难以到位，多数民间纠纷处于自生自灭之态；其三，工作效率低下，如虹口区调解委员会自1946年12月成立到1948年10月，调解民事纠纷24件，成立者仅4件。

       中国共产党一贯重视调解工作。早在1922年，彭湃领导广东海丰农民运动时，便在赤山约农会设“仲裁部”，以处理婚姻、债务等纠纷。1931年11月通过的《苏维埃地方政府的暂行组织条例》，规定乡苏维埃对不涉犯罪的“争执”（纠纷）实施调解。1942年边区曾尝试通过司法队伍、审理制度及法律条文的改革推动司法工作专门化，却遭遇司法人员不足、政务繁剧的普遍难题。这种情况下，党中央逐步确立了“调解为主，审判为辅”的司法工作方针。此后，晋察冀等根据地普遍在村、乡设立群众性调解组织，部分被冠名为人民调解委员会。据1944年陕甘宁边区政府《关于普及调解、总结判例、清理监所的指示》，群众调解与群团调解、政府调解、司法调解共同构成民间纠纷调解的四种基本形式，调解还渐次取代审判，成为根据地司法的主要形式。

       上海被接管前后民间纠纷高发频发的态势，与城市人口规模、密度及民居特色等地方性因素存在关联。当时全市人口已逾500万，部分区人口规模超过内地中小城市。如邑庙区有20余万人，工商业户、作坊工厂、摊贩众多。作为上海典型民居的石库门建筑，其狭小逼仄的居住格局，加剧了民间矛盾的集聚与激化。日常生活中因环境脏乱如“前人撒水，后人拉屎”等，“免不掉有吵闹的事件发生”。据统计，邑庙区接管期间经由派出所调解的纠纷即16000余件。部分区域尤为突出，宝裕里有5000余居民，各业混杂，烟贩、赌徒活动猖獗，弄内纠纷不断，水电纠纷长期未决甚至“闹出”命案。

      在各类纠纷中，房屋矛盾尤为突出，在特殊时期更显尖锐。如抗战胜利后，因“二房东居奇，地产投机，掮客操纵，使得房荒加甚，纠纷盈案”。1949年上海被接管之际，大量难民涌入，房屋纠纷数量骤增，涉及租金拖欠、非法转租等问题。部分积案迁延日久，如1950年重庆南路仁乐邨某业主竟长达77个月未收到租金；浦东大厦410室在短期内被转租、分租给四家。层层转租给物业管理带来挑战。大型住宅区的房屋纠纷更加错综复杂，一旦发生欠租欠费等问题，即引发房东与各级房客间的连环诉讼。

      随着解放战争的顺利推进，根据地“调解为主，审判为辅”的司法方针及群众调解经验在新解放区大面积推广，上海亦深受其影响。然基于“原封不动”“整套接收”的城市接管原则，旧上海民间纠纷调解的既有组织形式与做法产生一定历史惯性。由此，根据地经验与地方惯例如何共存，是否互相形塑，以及如何进行制度创新，需从具体实践中探寻答案。

      在全面执政语境下，司法制度正规化、专门化建设是应有之义。然而上海被接管之初，其民间纠纷存量与司法资源匮乏形成尖锐矛盾，法院陷入积案困境。在此情形下，“调解为主，审判为辅”的司法方针进入地方实践。1949年8月，上海市人民法院（以下简称“市法院”）成立，内设审判委员会和调解委员会。副院长韩述之明确指出，人民法院处理案件的基本精神“第一是着重调解”，然该委员会仅配备调解员7人，调查员13人，下设各调解组亦仅有2名调查员和1名办事员。由于案件积压，司法调解、政府调解、群团调解和群众调解齐上阵参与民间调解的情况随之出现。

       各警察分局旧司法股及派出所仍承担民间纠纷调处工作，后者更承接了大量群众纠纷调解工作。为适应新形势，旧司法人员普遍接受了各种形式的思想教育和业务训练。随着妇女解放的深入发展，婚姻纠纷调解需求激增，中国妇女联谊会上海分会遂设“家庭纠纷问题审查委员会”，定期于嵩山路振平里开展专项调解。同时，基层社会也涌现住户联谊会、冬防服务队等群众组织，部分虽兼具调解功能，然多属应急性临时组织，旋起旋落，致使群众调解因缺乏固定、综合平台而发展缓慢，作用受限。市民更信赖法院和政府权威，大量纠纷涌至人民法院及区接管委员会。

      为分流调解业务，各区接管委员会成立之初即设立调解机构。1949年5月，徐汇、常熟、杨浦等区相继设立调解股，与民政、户政、文教等股并列。当时，市法院虽派驻13名干部协助各区接管委员会工作，但半数以上区人员未能及时到位，调解工作规范性大打折扣。问题不止于此，政府调解还加重了基层政权的负担，亦造成调解工作的重复处理与多头管理。鉴于此，部分区虽建立司法科，却明确其为过渡性行政调解机构，主要处理家庭纠纷等轻微案件，且仅在市法院成立前代行调解职能。换言之，随着政府职能部门工作步入正轨，调解业务将移交至司法部门。

      然而，在资源匮乏、民间纠纷积压的情况下，政府及群团组织均难以剥离调解业务。市法院虽已正式办公，但案多人少矛盾突出，1949年11月新旧案件合计3910件，未结者达1927件，问讯代书处业务量亦居高不下。1950年虽集中清理了大量积案，然积压状况未获根本缓解，群众中遂有“人民法院不要钱，官司一拖大半年”之怨言。区接管委员会不得不继续承接调解业务，却因缺乏组织平台支持而不堪重负，如新成区接管专员回忆，“派了干部专门加强这方面的力量，但仍感应接不暇”。妇联调解业务量虽不及区政府，但同样难以抽身。当妇联拟将未结案件移交法院时，法院高度肯定其参与调解的必要性，并希望其继续派员参与相关案件庭审。

      1950年3月，各区接管会使命行将结束，民间纠纷调解专门化进程却一波三折。依市政府部署，各区调解部门拟于办结已受理案件后终止业务，部分区公告称，接管会受理调解系应市民急难之需，现因人民法院成立及“调解案子方式将有变更”，故即日起“暂不接受新的请求调解案件”，未来纠纷统由司法机关处理。然此时恰逢春季房捐开征，房屋纠纷骤增。嵩山区接管会因日接数十起调解申请，决定“调解工作暂告结束之时，仍予以处理”。不仅如此，因群众素来信赖政府部门，加之区接管委员会在调解工作中建立了一定威信，市民“连一些可以自行调解的口角纠纷，都找到区接管会来调解”。因此，各区政府不得不续接调解业务，重开调解业务的亦不在少数。后续成立的各区政府亦自觉下设调解股（科），市府则出台调解暂行办法，明确区调解科为区政府组成部分，隶属区政府，业务受市法院指导，规定未设调解科的区由民政科兼理，而调解科、民政科均为区政府直属工作部门。

      实际上，不独调解工作，党的司法工作长期附属于行政系统，社会实践中滋生了“司法工作可有可无”的错误观点。为扭转此局面，1950年召开的第一届全国司法工作会议，明确批评了“以单纯搞群众工作的方式来搞司法工作”的偏向，提出加快建立健全法院组织机构的要求。上海积极响应，加快推进司法机构建设：1951年3月，市法院于沪北、沪南、沪中、沪西增设4个区分庭；1952年9月，黄浦、老闸、嵩山等20个区先后设立区人民法院；1952年11月，东昌、洋泾、杨思等10个郊区亦相继成立区法院，各区原设调解股或调解科随之并入。尽管司法机构建设取得进展，但民间纠纷调处仍面临案件处置效率低下与司法工作人员作风不良等突出问题。潘汉年就曾指出，司法实践中存在任意扣押、操纵“程序”、推诿拖延及“强迫调解，强迫执行”等“衙门作风”。究其原因在于：一是司法专业人才匮乏，接管之初对国民党旧司法人员采取“包下来”政策，却未能及时予以改造；二是新旧案件积压严重，处理规模大、难度日增，而工作人员专业化水平参差不齐，难以满足民众司法需求。

       为缓解调解工作专门化对司法系统造成的冲击，政府调解持续分担民间纠纷调处任务，部分区的调解股（科）业务延续至1952年9月。令人始料未及的是，彼时市法院调解案件数量仍居高不下，部分区法院甫一成立便陷入事务泥潭。如提篮桥法院成立之初，每天即有100余人“挤在门口催案、告状”。此现象表明，上海民间纠纷调解工作的完善尚需探索新路径。

      新中国成立之初，全国民间纠纷收案数呈“年年上升”趋势，上海尤为突出。鉴于司法工作专门化探索中大量纠纷上涌至法院和基层政府，庞大的纠纷调解业务又加重了行政负担，大力发展群众调解遂成为破解此困境的首选路径。

      早在根据地民间纠纷调解经验进入上海基层实践之初，群众调解组织就开始在基层出现。然此时群众调解发展速度、规模和稳定性均难以满足民间纠纷化解之需，部分区遂尝试沿用旧上海民间纠纷调解做法。1949年8月，北站区和常熟区接管会向市民政局呈请建立调解委员会。市府对此保持审慎态度，未直接套用地方既有做法，而是于同年9月颁布《上海市区接管委员会办理调解案件暂行办法》（下文简称《暂行办法》），详细规定了区调解委员会的职权、隶属关系及人员构成等核心要素。如，区调解委员会的受案范围“以民事或轻微刑事案件为限”，行政上受民政局监督，业务上接受人民法院指导；其成员5至9人，除区接管委员会工作人员，另吸收区内人民团体代表及地方进步人士参与。

       相较于国民政府1946年颁布的相关法规内容，《暂行办法》实为根据地经验与地方性做法的融合物。其区级设置、职权范围及委员人数大致延续了民国旧制，变化主要体现在两方面：其一，监督机构由区公所变更为民政局，民间纠纷调解由此具有社会治理功能。其二，调解委员突破民间权威人士局限，吸纳工、农、妇、学、青等各界代表，力求赋予上海民间调解更多群众色彩，然而，在接管过渡期内（区政府成立前），调解委员会难以下沉到基层。主观层面，中共接管上海后致力于实现对各领域事务的全面领导。调解委员会作为区政府的内设机构，其主任委员亦由接管委员会专员兼任。这种行政化设置导致调解组织在里弄层面形成行政色彩明显的两级结构，由于行政人员无法到位，调解工作难以为继。客观层面，根据地群众调解依托基层社会的高度组织化，而上海被全面接管后，基层组织化工作方始启动，短期内仅部分里弄建立了调解组织，由于缺乏固定、综合性的群众组织作为依托，群众调解工作难以开展。

       在这种情况下，民间纠纷调解工作陷入专门化与群众化的路径选择困境。针对全国纠纷案件持续攀升形势，第一届全国司法工作会议在批评“调解为主”错误偏向时，仍提出“尽量采取群众调解的办法以减少人民讼争”的指导方针。针对群众调解发展困境，上海着力构建固定化基层组织平台。1951年4月上海试点设立居民委员会时即将调解委员会纳入其中。随着居委会体系的普遍建立，1952年6月底，上海正式启动人民调解组织建设：市法院首先在嵩山、邑庙两区开展典型实验，工作队深入里弄动员群众，培养积极分子，组建调解小组并开展实务；同时吸纳“五反”运动中涌现的工人积极分子，经政策业务培训后分配至各区法院。以此为基础，全市30个区同步推进基层调解组织建设，短期内即有18个区培养里弄积极分子6011名，建立1110个“以劳动人民为主体”的调解小组。这一组织体系为法院工作人员深入群众，达成“依靠群众处理人民内部纠纷”的工作目标提供了重要依托。

       试点取得成效后，华东军政委员会正式颁布人民调解委员会相关规定，各区法院随即指导街道筹建调解委员会。借助行政力量的强力推动，至1952年底，全市建立人民调解组织3581个，有调解委员22236人；至1955年，全市有2800个以上调解委员会，每区约100个。以提篮桥区为例，该区有35万人，151个居委会均设有调解委员会，有调解小组336个。至此，调解组织下沉至基层里弄。调解委员会在区政府与区法院双重指导下进行运作，依托居委会组织网络，其调解小组通常由3~5名当地居民积极分子组成，成为名副其实的群众组织。群众调解的效能亦逐步显现，1952年调解处理各类案件3.33万件，1953年猛增至6万件，案件类型涵盖房租、债务、家庭纠纷及轻微刑事案。

       群众调解规模化发展，关键在于其制度优势与实效性。其一，行政成本低。可显著减少司法或基层行政机关在案件调查、调处中的人力与时间投入。其二，调解方式灵活高效。对小额或涉隐私纠纷采取个别调解，如某夫妻失和案，在派出所和法院调解未果后，由调解小组动员里弄积极分子与双方亲近人士促成和解。对于社会影响大或当事人不配合的案件则采取会议调解的方式。此法颇具实效，三德里调解小组常借群众旁听强化效能，“有时当事人在调解时表现得不老实，群众就会提出批评”。诚如谢觉哉所言，“很多事情可以依靠调解委员会解决，因为调解委员会是本地人，都很熟悉”。概言之，群众调解凭借在地信息优势，通过提升群众参与度与调解透明度，确保纠纷合理合情解决。

       需要指出的是，此时全国范围内统一、固定的基层调解组织尚未普遍建立，人民调解委员会仅在少数地区有所尝试。就上海而言，尽管群众调解组织规模较之以往有显著扩展，但其稳定性与实际效能仍显不足。据统计，上海调解委员会数量在1952年达到峰值3581个后，次年骤降为1825个；委员人数持续减少，至1954年已不足1952年半数。调解组织锐减和人员流失，直接导致“某些地区过去轰轰烈烈的情况顿然冷淡起来”。在残存的调解组织中，除少数拥有骨干力量者外，其余或因成员存在违法乱纪行为而引发群众不满，或因成员忙于个人生计及威信不足而“不大起作用”。

       人民调解委员会出现明显分化，根源在于双重认知偏差与根据地经验在地化的困境。一方面，部分调解人员误将调解委员会视为与人民法院具有同等权威的司法机关，滥用权力，如强迫达成协议、限制越级诉讼，俨然基层“小法庭”，甚至存在被“少数坏分子”把持、操纵的现象。另一方面，部分司法工作人员因调解委员会脱胎于协助清理积案的临时工作，将其视作过渡性组织而疏于领导监督，一些调解组织因缺乏支持产生“既无爹又无娘”的感觉。尽管市府曾多次强调法院需“加强对里弄调解委员会的领导”，但市法院表示无力承担。

       显然，民间纠纷调解的群众化在实践中因基层执行能力不足，效能欠佳。如面对法院的建议，各区政府倍感为难：闸北区反映，区法院“干部不多，且以审判为主”，难以承担领导责任；区“办事处的人少事多，又不熟悉此项业务”，同样难以胜任。政法委遂提出折中方案，强调法院应“负业务指导之责任”，同时建议各区通过兼职或专人指导的形式避免负担过重。然此方案亦无法从根本上解决问题。随着经济的恢复，各种纠纷不减反增，如曹杨新村虽为新建工人住宅区，空间开阔，仍因水电分担、厨房空地使用、男女关系等引发矛盾，甚至“外宾参观时吵架都未停”。群众调解无法应对所有复杂案件，基层纠纷“常常闹到派出所、区政府或人民法院去”，致其案件积压，出现“清理了十八万件，很快就又积了十八万件”的局面，“调解小组和当事人天天到法院来问来催”，法院工作屡陷“被动”。

      实际上，上海民间纠纷调解群众化的起落并非孤例。1954年前全国多数基层群众调解组织都存在“垮台”现象，表面原因被归结为“缺乏领导，干部作风不好，或者组织成份不纯”，实则深层症结在于未能妥善处理民间调解中群众性（活力）与权威性（秩序）的核心关系。对调解专门化的追求，使群众调解常被视为权宜之计。尽管上海人民调解委员会呈现规模化发展态势，但作为区域性试点，其基层调解组织名称、统属和职权均未规范化。在全国层面，群众调解组织同样既无统一形式，也未获法律明确地位，其自生自灭的命运遂难以避免。

       在民间纠纷调解专门化与群众化的演进历程中，规范化始终是核心议题。其关键在于平衡调解的群众性与权威性，同时应对既有经验的具体化及适应性转化的多重挑战。就上海而言，革命语境下形成的乡土群众调解经验，在超大型城市社会治理场景中显露明显的局限性。然而，民间纠纷的复杂张力又凸显了群众调解的独特价值。在此背景下，推动既有经验的在地适应，激发群众参与活力并规范其行动逻辑，构成民间纠纷调解发展的必然路径。

1. 通过协同调解强化领导

      平衡群众性与权威性始终是群众参与基层治理的难题。部分受“旧社会影响的诉讼当事人”，或“抗传不到”，或钻法律“空子”“不听调解”，这些现象使得“调解为主，审判为辅”的民事纠纷处置方针面临质疑，甚至被认为导致“调解与审判对立”，客观上削弱了法院的审判机能。如何有效整合官方与民间力量，赋予民间调解以群众性与权威性的双重基础？党领导下的民间纠纷调解不乏成功先例。早在延安时期，边区政府即已派出推事协同县司法科在纠纷多发乡镇集中办案。1949年接管上海后，中共延续并发展了这一传统，普遍推行集体调解与巡回调解两种协同形式。

      上海被接管初期房屋纠纷激增，市法院为疏解积压，于1949年9月15日对37起房租、转租、迁让及欠租案件组织百余当事人进行集体调解，当日即调解成立18件。次日续调23起，17件达成协议。此后，集体调解范围扩展至婚姻、债务纠纷，如10月4日调解65起案件，约半数达成和解。集体调解的高效得益于协同方法：调解前，法院组织干部、调解员和积极分子学习政策、梳理案件并开展调查；调解当日，司法人员、调解小组、积极分子、当事人、知情群众及相关证人集中开会，法院干部阐明政策后，各小组分头调解，区法院干部旁听指导。此流程既以司法人员在场保障调解的合法性与权威性，又借群众广泛参与践行群众路线，常使案件因积极情绪汇集而迎刃而解。

       各区法院成立后积极开展相关实践，一些普遍建立人民调解委员会的地区，协同效应日益凸显。1952年11月，虹口区人民法院协同调解小组开展10次集中调解，共成立771件，其中不乏拖延多年的旧案。1953年7月，提篮桥区法院联合各办事处及里弄调解委员会清理积案，三个月内共处理2013件，占积案总量的78%。其间，法院派驻办事处的工作人员，半日在法院处理案件，半日下基层指导调解员深入群众展开调查，在此基础上组织协同调解。吴淞区在健全基层调解组织过程中，通过在镇（乡）、村举办集体调解会推进积案清理，仅在1954年12月即调处纠纷59件。

       巡回调解相较于集体调解更具确定性。1950年11月，市法院为清理积案试行巡回调解，专设房屋、婚姻和债务三组。房屋组在南市、沪西、闸北等区域的工厂、学校、里弄展开巡回调解。在区政府协助下，巡回法庭选择工会礼堂、教室等公共空间为临时调解场所。每次集数百名当事人并邀请里弄居民代表旁听，单次可处置案件百余起，效率显著。婚姻组深入社区、工厂，就近设点以提升调解透明度与公众参与度，8个月内开展133次巡回调解，处理案件超7000件，教育群众达6万人。巡回调解还有效化解疑难杂案，甚至有巡回调解组在2个月内组织17次调解，调解成功率达90%，结案1470件。

      巡回调解有效融合司法权威与群众力量，使其获得合法性基础。第二届全国司法工作会议做出关于有领导、有计划地建立和健全人民调解委员会的决议；上海市府亦多次指示法院和基层政府加强对群众调解工作的领导。为发挥巡回调解在领导群众调解工作中的独特优势，各地针对其短板进行制度完善，如部分地区推行“活动地区固定、法庭人员固定、开庭地点和日期固定、代收案的人员固定的办法”，上海普陀区法院则确立了“定时、定点、定人”的原则。巡回调解制度的完善，不仅夯实了群众调解工作的基础，亦提升了其权威性。至1954年5月，全国法院已建立2000余个巡回法庭。历经多年实践检验，巡回调解被正式确认为人民法院领导调解委员会的“最主要方式”。

2. 推动调解组织的队伍建设

      专业人才匮乏长期制约民间纠纷调解效能。1952年人民调解组织规模化发展后，队伍规范化建设愈显重要。为此，上海着力提升调解委员的思想政策水平与业务能力。学习活动以讲座为主，如1953年蓬莱区法院举办里弄调解委员学习讲座，覆盖39个里弄，涉及213个调解委员会，内容涵盖“人民调解委员会的性质与任务”“民主作风和群众路线”“人民司法政策”等。又如，1954年6月3日，市法院组织调解委员集中学习《人民调解委员会暂行组织通则》、调解方针政策及工作方法等，强调调解工作的性质、任务、职权范围及原则纪律，并结合正反典型案例重点研习房屋、婚姻、债务等高频纠纷的处置技巧，显著提升了调解员的专业素养，推动调解工作的专门化和规范化进程。

      有些群众调解员亦因“作风不好，或者组织成份不纯”等问题遭群众质疑。伴随司法改革的推进，市府着手整顿无效及成分不纯的调解组织。尤其是民主改革运动延伸至里弄后，居委会首先接受重大调整，有政治问题的里弄干部在民主选举中被淘汰，比例高达47%。作为居委会内设组织，调解委员会亦同步进行重组，一方面清除无法履职或业已迁居者；另一方面吸纳“作风正派、立场公正、积极负责、肯接近群众”的积极分子。据统计，在10649名调解委员中，新吸收成员占56%，其构成彰显群众性：工人等劳动人民出身者占82%，其中妇女占65%，家庭妇女在妇女委员中的占比80%以上。

      人员流失是调解委员会的痼疾。里弄整顿前，文化水平高与业务能力强的调解员常因就业等情况流失。整顿期间，原调解组织体系被整体打乱，全市调解员数量锐减，部分人员被清退，部分承担其他任务，致使经验丰富的资深调解员所剩无几。整顿后虽补充大量新成员，然其主体普遍“缺乏调解工作的经验”，对工作流程与方法认识不足，工作中存在盲目性及强迫命令现象，对法院工作产生不利影响。为应对此类问题，地方政府加强对积极分子的培训，以提升其业务能力；同时要求法院与协同单位保持联系配合，避免将熟练干部都“抽走”。

      通过加强基层调解组织队伍建设，调解委员会的公信力逐步确立。“居民们有了纠纷，都找调解委员会去解决。”社会认同度的提升巩固了调解组织的社会根基，为其发展壮大创造了有利条件。至1954年，上海各乡镇已普遍建立调解委员会，如金山县有55个街道建立调解委员会。同年底，全市21个市区的调解组织数量回升至2795个，较前一年增长53%。1955年，调解组织数量进一步增至3153个，调解员人数恢复至16667名。

3. 加强调解工作的制度规范

       在民间纠纷调解专门化、群众化进程中，制度建设滞后问题始终存在。因缺乏制度约束，不当做法屡见不鲜，如调解员常跨区调查办案，群众有“满天飞”之怨；部分调解员还“擅自介绍了解居民情况”，致其户口、身份等信息泄露，引发不满。

      对此，1953年上半年，市委政法委经调研发布纠纷分级受理意见。政法委建议区调解委员会主理区内一般纠纷，重大或跨区案件由区法院受理；一般案件中，本办事处范围内的由居委会协调，邻近区的由区政府协调。在此基础上，上海市府于1953年8月12日正式发布《关于里弄调解工作的几项规定》，明确里弄调解委员会为群众性组织，主要任务是依据双方自愿原则，调解居民内部一般民事和轻微刑事纠纷；同时，规范调解流程，严禁强迫调解与越级处置，并明确其无传唤、审判及调解书核发之权。为切实推进里弄调解规范化，上海挖掘并推广各区先进经验并构建配套制度，如实行干部“分工包干”指导制、建立片区小组长定期会议汇报制度、推行轮值值守制度、设立政策法令及案例学习制度、实施定期总结制度，其中定期总结制度亦为法院加强对调解委员会具体领导的主要途径。上述制度的推广，显著提升了调解工作的适应性、专业性和系统性，推动群众调解工作迈向规范化。

      区域性实践创新为国家司法制度建设奠定了基础。1954年宪法颁布前后，国家重要领域的基本法律陆续出台。3月22日，《人民调解委员会暂行组织通则》正式发布，其系统总结了局部执政时期及新中国成立五年来群众调解工作之经验，对人民调解委员会的性质、任务、组织、纪律、工作方法和调解效力等作出规范，同时明确其接受基层人民政府与人民法院双重指导。“通则”发布后，上海市府通知各部门对照自查，重点核查既有调解委员会组织任务、职权范围、工作原则等是否与“通则”规定一致，以及本市现行法规政策与“通则”是否相抵触或有需要调整适用的情形。

      一个月后，司法部发布《关于加强民间调解工作的通知》。上述通知提出建立巡回法庭以督促检查、举办座谈会或训练班培养调解员、树立典型与表扬模范等具体指导方法。同时发布的《人民调解工作须知》，则系统阐释了调解工作的必要性，对调解纪律尤为重视，严令禁止贪污受贿、对当事人施加处罚或扣押及实施压制报复等行为。上述全国性民间调解工作政策法规的出台，从法律层面确立了人民调解委员会制度，使群众调解获得统一、固定的组织形式和执业规范，有力推动了调解工作的规范化和专门化进程。1955年6月，上海市司法局成立，其业务处主管人民调解工作。

      通过协同方式强化领导以提升民间调解的权威性与效能，加强基层调解组织队伍建设保障工作质量与公信力，依托《人民调解委员会暂行组织通则》等推进民间纠纷调解的规范化，上海民间纠纷调解经专门化、群众化与规范化调适，正式发展为兼具权威性与群众性的人民调解制度。

       1954年，司法部在《人民调解委员会暂行组织通则》的说明中，即已明确指出各地实践所印证的调解委员会乃“人民很需要的一种组织”，强调“凡是调解委员会已经建立而又比较健全，并且有领导地展开调解工作的地方”，均“取得良好的效果”。上海地区的历史实践亦充分表明，群众调解在化解民间矛盾、减少诉讼、普法宣传、服务生产建设和维系群众团结等方面发挥了积极作用。然而，群众调解效能的充分释放，实以调解组织的动态调适与党的坚强领导为根本前提和核心保障。

     首先，群众调解组织发展长期面临组织载体和内部建设的双重困境。该组织依托居委会这一群众性组织网络而存在，缺乏独立的组织系统与会员基础，其稳定性深受居委会状况的直接影响。其一，经费无着。因“大部分居民委员会没有房子办公”，调解组织不仅缺乏必要的办公场所，也缺少调解笔录所需纸张、文具等基本办公用品。其二，人才匮乏。由于调解工作“须里弄干部有一定的文化水平”，合格人员遴选困难。其三，稳定性不足。居委会承担着从生到死、从吃到用的繁重行政与社会事务，功能严重超载，早期居委会尚且经历多轮重组方成全市性的固定群众组织，而纠纷调解作为其内部一项耗费人力、挑战性大的功能，欲维持其稳定运行，更属不易。

      其次，民间纠纷调解面临既有经验具体化及适应性转化的挑战。尽管党在局部执政时期，已对调解工作的制度、机构、组织和队伍建设做出基本规定，但此类制度设计难以完全适应全面执政后的复杂社会实践。党在接管大城市过程中即发现，“不仅省区与省区之间，就是同一省区，调解工作的发展也不平衡”。具体到上海，因民间纠纷在发生时间、数量及类型上差异显著，“调解为主，审判为辅”方针表现明显的不适应性，即便后续调整为“审判与调解相结合”的原则，实践中仍需具体问题具体分析。例如，部分婚姻纠纷涉及的抚养费给付事项，需委托机关团体代扣，但执行阶段相关单位常以各种理由拒绝协助，“在群众中造成不良影响”，削弱了群众调解工作的权威性。

      正因如此，群众调解工作的发展既需持续突破发展困境与动态优化，亦高度依赖于行政力量的支撑。1952年司法改革期间，在行政命令大力推动下，人民调解委员会得以快速规模化发展，然此推动具有阶段性。次年，调解组织规模及人员数量即显著下降。针对全国调解组织普遍“垮台”之况，1954年中央出台人民调解工作通则，统一了工作形式，显著提升了其专门化与正规化水平，至1955年上半年，调解组织及人员数量达到历史峰值。不久，因返乡生产、劳动就业调整及支援外地建设等因素，调解组织再度陷入“不够健全”的委顿状态。“文化大革命”时期，调解组织的衰落以及改革开放初期的复兴，亦复现此演变轨迹。

       新中国成立初期上海民间纠纷调解实践，折射出中国共产党在超大型城市治理中探索人民内部矛盾化解路径的复杂历程。面对既有调解传统、资源在现代司法体系构建中的定位困境，上海通过专门化、群众化与规范化的多重调适及组织制度变迁，推动民间纠纷调解在激发群众参与活力与保障规范有序之间达成良性平衡，形成兼具权威性与群众性的人民调解制度。其现实启示在于，有效的纠纷解决机制需在行政主导与社会自主间寻求动态平衡，基层治理创新若缺乏内生需求与制度化保障则难以持续发展。这一历史实践及其启示，为当代中国多元纠纷解决机制的完善提供了历史镜鉴。